近年来，随着全球能源转型、新一轮科技革命和产业变革向纵深挺进，关键矿产或战略性矿产资源已成为全球主要大国战略博弈的新领域，呈现出大国竞争品类高度重叠、地缘布局角力明显、资本争夺加剧、资源保护主义抬头等新趋势。

在这场战略竞赛中，各国之所以全力整合内外部战略战术资源和能力，综合运用外交、经济、科技乃至军事等力量来确保自身的资源优势，是因为这些关键矿产已成为战略产业的发展命脉。

战略产业“维生素”

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关键矿产，是指对新材料、新能源、新一代信息技术、人工智能、生物技术、高端装备制造、国防军工等先进产业具有不可替代重大用途的金属元素及其矿床，是支撑能源转型、技术进步和产业升级的关键物质基础。

自第三次工业革命中被广泛认识并普遍应用之后，关键矿产如今已大放异彩，被认为有望推动第四次工业革命发生质变。

如同高等级生命体的健康和功能离不开维生素，当今世界越是尖端技术广泛应用的行业，对关键矿产的依赖度就越高，因此关键矿产也被称为战略产业“维生素”。

以高端装备制造为例，具有高熔点、高密度和低电阻等特性的钨素有“工业牙齿”之称，它能极大提升合金的硬度、耐磨性、高温强度、密度、导电性和导热性等物理性能，因此成为先进高速切削工具、精密仪器金属触点、核反应堆辐射屏蔽和控制棒、X射线管靶材、CT扫描仪线束控制、先进传感器等重要部件不可或缺的元素。

被誉为“未来金属”的铼，以其高熔点、高强度、耐腐蚀性、耐磨性等优点广泛应用于高温、高应力、放射性环境中，如应用于航空航天工业中的发动机涡轮叶片和高效能喷射引擎加力喷嘴等高温合金部件、石化工业中的高辛烷值汽油催化剂、化学合成中的热电偶、医疗设备中的辐射核素成像伽马相机等的生产制造中。

作为永磁合金关键成分的钴，在航空航天、国防和能源等多种行业中发挥着至关重要的作用，通常用于强化火箭发动机和化学设备中的叶片、叶轮、管道和耐热部件。在化学工业中，钴也广泛用于生产高温合金、防腐合金、高效催化剂和干燥剂等。

号称“白色石油”的锂，更是凭借其在储能应用中极大提升电池能量密度和循环寿命的能力而一举将新能源汽车、高端电子消费产品带入锂离子电池时代，直接推动了能源变革。其高热稳定性、导电性乃至生物相容性也使得锂基陶瓷成为新一代无线通信微波介质、固体氧化物燃料电池、新型植入式起搏器和人工关节置换的新秀。

总体来看，未来各战略产业所依赖的关键矿产大致如下：

新一代信息技术产业需要稀土、锂、钴、金、银、铜、锡、硅、镓、铟、锗、碲、钇、镝、钕等；

新能源汽车产业需要锂、钴、镍、稀土、铝、铜、石墨、锰等；

可再生能源产业需要铜、稀土、钴、锂、铝、银、金、铅、锌、镍、碲、铟、镓、硅、铅等；

人工智能和机器人产业需要稀土、锂、钴、铜、铝、金、银、锡、硅、镓、铟、锗、碲、钇、镝等；

生物技术产业需要铁、锌、镁、钙、锰、铜、铬、钼、镍、硒和铂族金属如铂和钯等；

航天工业需要铝、钛、镁、钢、铜、镍、铬、钼、钴、钨、锆、稀土如铕和铽等。

中国矿业大学资源与地球科学学院副教授李伍指出，关键矿产是支撑新一代信息科技、生物、高端装备制造、新能源等战略性新兴产业发展的重要材料，是高质量发展的动力之源。

这些战略产业对关键矿产的需求种类广、应用程度深，决定了关键矿产必将成为大国竞争的焦点之一，并将成为牵一发而动全身的重大问题。

分布不均的稀缺资源

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围绕关键矿产的竞争之所以在短短数年内迅速白热化，直接原因是快速增长的需求和缓慢增长的供应之间缺口日益扩大，其根本原因在于关键矿产资源的稀缺性和垄断性。

从需求层面看，推动关键矿产需求量快速攀升的主要原因有能源转型、产业革命和消费升级等，其中能源转型是最重要也是最迫切的需求推手。

根据估算，一辆新能源汽车所需矿产数量是传统汽车的6倍，一座太阳能发电厂所需矿产是同等规模火电厂的3倍，风能发电厂所需矿产更是达到同等规模天然气发电厂的13倍。

2021年5月国际能源署发布的《关键矿物在清洁能源转型中的作用》报告预测，如果要实现2050年全球碳中和目标，到2040年仅能源部门对关键矿产的总体需求就要比2020年增加6倍，其中生产新能源电池所需的矿产总体需求将增长33倍，而作为核心元素的锂、镍、钴、锰的需求将分别增长超33倍、140倍、70倍、58倍。

专家测算，按照《巴黎协定》制定的计划，来自清洁能源技术的需求在关键矿产总需求中的份额将大幅上升，预计要占铜和稀土元素总需求的40%以上、镍和钴的60%～70%、锂的近90%。

该报告指出到2030年现有和在建矿产项目预计只能满足能源部门对锂和钴需求的一半，届时诸如太阳能发电板、风力涡轮机、新能源汽车电池等能源革命重要基础设施的部署将受到影响。

从供给层面来看，近年来各国纷纷加大找矿和开发力度，但仍未能扭转供求趋势，其原因在于，关键矿产资源储量有限，分布极不均衡，其中的一些存在供应高度集中的情况。

根据中国地质调查局2021年10月首次发布的《全球锂、钴、镍、锡、钾盐矿产资源储量评估报告》，截至2020年底，这五种举足轻重的关键矿产储量和分布情况如下：

锂矿：全球锂矿项目在录376个，其中110个有资源量数据，分布在20个国家。全球锂矿资源量评估为34943万吨，主要分布在玻利维亚（占比31.98%）、阿根廷（占比22.71%）、美国（占比15.72%）和澳大利亚（占比5.90%），前四国加起来占了76.32%；

钴矿：全球钴矿项目在录1202个，其中268个有资源量数据，分布在38个国家。全球钴矿资源量评估为2344万吨，主要分布在刚果（金）（占比35.24%）、印度尼西亚（占比17.70%）、澳大利亚（占比7.30%）、汤加（占比6.48%），前四国加起来占了66.72%；

镍矿：全球镍矿项目在录1153个，其中391个有资源量数据，分布在37个国家。全球镍矿资源量评估为2.61亿吨，主要分布在印度尼西亚（占比23.28%）、澳大利亚（占比18.03%）、俄罗斯（占比9.84%）、加拿大（占比8.85%），前四国加起来占了60.00%；

锡矿：全球锡矿项目在录132个，其中52个有资源量数据，分布在18个国家。全球锡矿资源量评估为807万吨，主要分布在中国（占比41.88%）、玻利维亚（占比10.16%）、印度尼西亚（占比9.29%）、俄罗斯（占比6.69%），前四国加起来占了68.02%；

钾盐：全球钾盐项目在录306个，其中51个有资源量数据，分布在17个国家。全球钾盐资源量评估为430亿吨，主要分布在俄罗斯（占比48.79%）、加拿大（占比34.78%）、哈萨克斯坦（占比3.79%）、刚果（布）（占比3.14%），前四国加起来占了90.50%。

从上述代表性矿物的供给情况可以看出，作为稀缺资源的关键矿产具有分布高度不均衡、供给国发展阶段各异、各国优势品类不同等特点。这意味着，任何一个国家想要打造一套完整、稳定、动态适应的供应链都十分困难。

脆弱的供应链

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关键矿产在分布上的特点，使得各主要经济体普遍存在部分关键矿产严重依赖进口甚至是进口源高度集中的问题，这可能会给供应链带来风险。

从数量占比分析，截至2021年，欧盟稀土和锂的对外依存度均超过95%，钴超过80%，镍、铝和铜超过50%；美国稀土和锰的对外依存度超过90%，钴超过60%，锂超过70%，铝超过60%；日本稀土对外依存度接近100%，钴超过80%，锂超过95%，镍、铝、铜均超过50%。

从进口来源分析，欧美日除了稀土和钴的情况完全一致，其他关键矿产的来源国也大同小异，存在诸多重叠。

比如，欧盟和日本的锂主要来自澳大利亚和智利，美国则来自智利和阿根廷；欧盟和美国的镍主要来自俄罗斯、加拿大和印尼，日本则来自印尼、澳大利亚和智利；欧盟的铝主要来自俄罗斯和挪威，美国主要来自加拿大和俄罗斯，日本主要来自澳大利亚和俄罗斯；欧盟和日本的铜主要来自智利和秘鲁，美国主要来自智利和加拿大……

面对关键矿产供应高度集中的情况，主要经济体都在各自的政策文件中表示了担忧。

欧盟在《欧洲原材料倡议（2008-2014）》、《关键原材料弹性报告》（2021）、《欧盟矿产战略》（2021）、《欧盟循环经济行动计划》（2020）等关键矿产战略文件中指出了欧盟关键矿产供应链的脆弱性，强调必须通过支持欧盟地区内矿产勘探生产、促进循环经济、减少浪费等方式增加来源多样性，打造具有韧性和安全性的供应链。

美国自冷战结束后更是相继在《国家矿产政策法案》（1995）、《美国关键矿产战略》（2018）、《美国供应链行政命令》（2021）、《内政部战略矿产政策》（2021）等法案或行政法规中多次提出，必须通过政治、经济等方面的综合力量来确保供应链在可控范围内、贯彻减少对关键矿产进口依赖的方针。

国内资源最匮乏、进口依存度最高的日本则着眼于稳定长期供应关系，比如在《日本战略矿产资源计划》（2015）、《日本矿产和材料战略》（2018）、《日本原材料安全计划》（2020）等政策规划中就明确提出了建立安全采购制度、加强与资源丰富国家关系的战略方向。

争夺白热化

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如果说上述举措还属于防守性政策，那么，世界主要工业国正在全力布局保障现有供应链则有别样意味。

梳理目前欧美日加澳等主要经济体对关键矿产的定义，被五个经济体同时列入的有钴、铬、铂族金属，被四个经济体同时列入的有铝、铟、锗、铪、铋、锂、镁、锰、钽、钨、钒，被三个经济体同时列入的有稀土、镍、锑、铌、镓、钪、钛。

在产业内部，有限的供应造成矿产公司争相抢夺资源，而产业资本和金融资本又争相参股矿产公司，市场进一步向头部集中。

2022年12月，全球最大镍矿生产商之一的巴西矿业巨头淡水河谷宣布计划将旗下镍、铜等基础金属业务独立拆分，把2006年以170亿美元购入的加拿大镍矿、巴西OncaPuma镍矿、印尼子公司和Salobo铜矿等项目资产打包成立淡水河谷基础金属公司，并向全球战略合作伙伴出售10%股权，此举引来包括美国通用汽车、日本三井物产、沙特主权基金在内的多个产业资本和金融资本巨头争相追逐，目前新公司保守估值已经达到200亿美元。

在此之前，特斯拉和福特汽车公司已经通过各种方式与淡水河谷母公司达成合作，但此次镍矿重组将涉及30万吨/年远期预期产能的重新分配，给当前全球不足300万吨/年的镍产量格局带来重大变化。

此前的2022年8月，澳大利亚铜生产商OZMinerals拒绝了世界最大矿业公司必和必拓的58亿美元收购要约，称必和必拓这份报价“低估了公司在优质地区镍矿和铜矿的增长潜力”。

这些案例是如今新能源领域关键矿产全球布局的典型缩影。

根据标准普尔全球财智信息服务的数据，近年来全球矿业并购数量急剧攀升，其中新能源产业相关矿产并购数量增长尤其明显。2010～2019年，全球锂矿公司并购交易总共66宗、锂矿项目并购交易达618宗；全球钴矿公司并购交易总共19宗、钴项目并购交易达196宗。

2021年全球主要新能源矿产项目的并购数量同比增长154.76%。全球锂矿项目并购交易额46.8亿美元，同比增长1581.26%；全球钴矿项目并购交易额2.4亿美元，同比增长423.69%；全球镍矿项目并购交易额18.2亿美元，同比增长416.71%。

另一个反映新能源产业镍、锂等关键矿产争夺的数据是单笔交易额。

数据显示，2021年全球交易价值2亿美元以上的20笔最大矿业股权交易中，有3笔交易为镍业公司交易，仅次于传统主导金属金（11笔）和铜（6笔）。

2021年5月，澳大利亚锂矿商奥罗科布雷公司以28亿美元收购本国锂矿企业银河资源，组建的新公司一跃成为全球第五大锂矿商。

如果把视野放大到整个关键矿产领域，只需梳理近年来的相关并购重组就能发现一个明显趋势——并购规模越来越大、覆盖面越来越广、业务交叉越来越深入、集中势头越来越强。

2022年7月，普华永道发布的《2022全球矿业报告》显示，与2020年相比，2021年全球关键矿产的前40大股权交易价值翻了一番达到132亿美元，交易数量增长超过5倍。40家最大矿业公司中，从事关键矿产经营的企业市值高出平均水平49％~147％。

普华永道预计，这种趋势在未来5至10年仍将继续下去。

延伸阅读一：

西方的关键矿产战略

文 | 王杰锋

本文转载自微信公众号“瞭望”（ID：LiaoWang1981），原文首发于2023年3月28日，原标题为《系列② | 西方的关键矿产战略》，原文首刊于《瞭望》2023年第13期。

关键矿产决定着诸多战略产业命脉，堪称产业发展“维生素”。随着大国博弈加剧，美西方愈发重视关键矿产安全，近年来加紧推出、调整关键矿产战略，展开全球布局以应对供应链风险。

操纵资源的四种手段

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在长达数百年的殖民时代，西方主要国家曾对全球能源资源实行直接暴力掠夺政策，给亚非拉经济社会发展造成了严重损害。上世纪民族解放运动兴起并取得历史性胜利之后，西方的直接掠夺虽然在形式上有所收敛，但实质上仍在广大资源丰富的发展中国家以更隐蔽的方式持续进行。

概括起来，西方操纵与控制资源的手段主要有四种，即经济胁迫、军事干预、产业控制和政治操弄。

经济胁迫，是指通过操纵价格、贸易协定、国际援助和其他经济政策等来控制资源国的矿产流通，如利用贸易协定降低矿产进口关税、通过操弄国际援助威胁资源国低价出口矿产、利用金融霸权操纵大宗商品价格等。

军事干预，是指通过入侵或支持有利于西方利益的军事政变来非法抢夺资源的所有权或使用权，如19世纪时欧洲列强通过军事干预来控制非洲的橡胶、象牙和其他资源，冷战结束后以美国为首的部分西方国家绕开联合国安理会对西亚、北非国家进行入侵和控制，尝试扶持傀儡政权等。

产业控制，是指通过控制大型矿产开采、贸易企业或平台，对关键矿产实施源头和渠道双垄断，以实现产业链吞并。目前全球采矿业巨头集中在欧洲、美国、澳大利亚、加拿大，如力拓、必和必拓和嘉能可等，这些公司与西方政府和金融机构有着密切的联系，常在几乎没有监管的环境下对资源国实施掠夺。

政治操弄，是指通过扶持亲西方政治势力对资源国施加政治影响，如冷战期间美国在多个国家扶持了充满争议的领导人，甚至不惜抛弃所谓“民主”口号直接参与建立独裁政权。

进入新世纪之后，随着亚非拉和平力量的持续发展和权利意识的普遍觉醒，西方使用上述手段不得不有所忌惮，转而采取更内化和收敛的方式制定资源政策，这一趋势在关键矿产领域体现得较为明显。

由经济利益转向安全利益

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第四次工业革命浪潮初起之际，西方主要经济体普遍注意到关键矿产在经济、科技、军事等领域具有决定性价值，相关战略、法规随之相继出台，并随着形势发展进行了动态调整。

考察美欧日澳等发达经济体关键矿产战略的提出和演变历程可以看出，其首要考量已逐渐从最初的经济利益转变为安全利益。

当前，西方主要经济体评估和筛选关键矿产的标准虽然不一，如美国侧重于供应风险、市场动态、产量变化，欧盟和澳大利亚侧重于供应风险和经济重要性，日本则在供应风险和经济重要性基础上增加了可操控性指标等，但供应风险已成为各种关键矿产定义识别模型中共通的标准，这充分反映出上述经济体制定关键矿产战略的底层驱动力在于降低供应链脆弱性对多层面国家安全的不利影响。

这种安全性考量又与上述经济体各自的战略规划、资源禀赋、产业结构等因素相结合，使其关键矿产战略向着不同方向演进。

受其所谓大国竞争战略影响，美国对列入关键矿产清单矿种的评估主要有三方面考量：

·一是遭到破坏的可能，涉及生产国的政治稳定性与安全性、基础设施的充足性、贸易壁垒与税收法规等因素；

·二是贸易风险，包括进口依赖性、对外依存度等；

·三是经济脆弱性，即在本国制造、国民经济发展中的作用。

历史上，美国在二战和冷战期间有过两轮关键矿产政策制定高峰，分别以1939年的《战略性和危机性原材料储备法》、1974年的《关键进口矿产备忘录》和1979年的《战略性和危机性原材料储备法》修正案的制定为标志。随着二战和冷战的结束，这些政策被束之高阁。

自2008年起，美国开始重翻“旧账”并将其逐步升级到战略层面，先后制定了《矿产、关键矿产和美国经济》（2008年）、《关键矿产战略》（2011年）、《能源和矿产资源科学战略》（2012年）、《关键性矿产评估》（2016年）、内政部《35种关键矿产清单》（2018年）和内政部《50种关键矿产清单》（2022年）等相关政策文件。

与此相配合，自2017年起，特朗普政府连续签署《评估和强化制造与国防工业基础及供应链弹性》（2017年）、《确保关键矿产安全可靠供应的联邦战略》（2017年）、《解决依赖国外矿产对国内供应链构成的威胁》（2020年）三个行政命令，对美国制造业、军工业关键矿产供应链进行“脱钩式保护”，并要求美国联邦机构必须以整体协调的姿态采取行动贯彻这一主旨，折射出美国政府将关键矿产产业链供应链稳定性问题泛化成国际政治问题的意图。

2021年6月，美国新一届政府完成了针对稀土等关键矿产供应链“百日审查”的阶段性报告，美国商务部等部门随即采取了诸如启动232调查、加征关税、实施进口配额等行动来配合上述报告。

随着相关进程的推进，美国政府又持续扩大了关键矿产的外延。

梳理美国政府2016年、2018年和2022年三份关键矿产清单的变化可以发现，2016年美国国家科学技术委员会提出的名录是钼、铑、钌、铱、汞、钨、锗、钒、硅、铋、锑、钴、稀土、云母、菱镁矿、独居石等16个品类；2018年美国内政部接手关键矿产识别筛选工作后迅速将清单扩充到铝、锑、砷、铍、铋、铯、铷、铬、钴、镓、锗、氦、铟、锂、镁、锰、铌、铼、钪、锶、钽、碲、钨、铀、钒、锆、铪、锡、钛、铂族、稀土、钾盐、重晶石、萤石、石墨等35个品类；2022年在剔除氦、钾、铼、锶和铀等5种矿产后又大幅新增了镍、锌等20种矿产，并明确了铂族金属和稀土元素的具体范围，使得关键矿产清单最终膨胀到50个品类。

美国近年来关键矿产战略的演变，呈现出四个鲜明的特征：

·一是从侧重强化供应链演变为将供应链竞争嵌入全球政治经济军事整体博弈；

·二是评估方法从静态、定性评估升级为相关全产业链动态评估，并持续往精细化方向发展；

·三是评估对象从资源本体演变为各种资源所涉及的经济、科技、军事等全领域；

·四是政策导向从供应链多元化演变为产业链供应链阵营化和意识形态化。

欧盟方面，欧盟委员会于2008年发布具有里程碑和基础性意义的《欧盟原材料倡议》，其中包含首次发布的《欧盟关键原材料》清单，之后每3年更新一次，总体呈现出稳定扩列趋势——从最初的14种拓展到了2020年的29种。2020年的最新清单包括了锑、铍、铋、钴、镓、锗、铪、铟、镁、铌、磷、钪、钽、硅、钨、钒、锂、钛、锶、稀土、铂族、磷酸盐、铝土矿、硼酸盐、重晶石、煤炭、萤石、石墨和天然橡胶，其中铝土矿、锂、钛和锶四种为首次列入清单。

这些矿产集中应用于欧洲的优势战略产业，如清洁能源、汽车、航空航天、可再生能源、数字和空间技术、国防和医疗保健等。

战略和法规方面，欧盟委员会于2011年首次发布《原材料战略》报告，并于2013年启动原材料创新型伙伴关系计划，2022年9月又宣布争取于2023年3月欧盟峰会召开前拟定《关键原材料法案》，为关键矿产战略提供完整行政和法律框架。

总体上看，欧盟关键矿产战略着眼于资源本身，并未泛化成全球政治、安全议题，主要目的是采取切实手段拓展多元化来源、塑造弹性供应链、通过经济和科技手段增加地区内生产、提高资源利用效率和循环性等，以此确保欧洲经济发展和能源转型的可持续推进。

矿产资源消费大户日本启动关键矿产识别的时间更早。从20世纪60年代开始，日本便对工业生产所需的重点矿产资源进行统计筛查，后于1974年确定储备矿种包括铜、镍、铬、钨等，1983年又进一步明确将镍、铬、钼、锰、钒、钨、钴等7种金属作为国家储备矿种。

2009年，日本政府发布新世纪首份《稀有金属保障战略》，按照不同矿种勘查开发状况、技术研发进展、工业需求动向等标准，将锂、钴、镍、铜、稀土、铂族金属、钨、镁、铍、铼、钛、铬、钼、锰、铌、磷、锌、锡、铅、锑、钽、铟、镓、石墨、锗、锆、锶、钒、氟、金和银等31种矿产作为优先考虑的战略矿产，2015年又在《日本资源战略中金属的关键性评估》报告中将铝、铁、镝、铬、钴、铑、钕、钽等22种金属作为必须确保的战略资源。

受限于自身资源匮乏，日本的战略回旋余地十分有限，因此其关键矿产战略着眼于“外稳内挖”，即与关键来源国保持稳定关系，建立广泛的供应网络平台和机制，鼓励和引导国内财团参与全球采矿业产业链资本配置保障供应安全，设立科技创新基金和专项技术研究所推动新技术研发等。

目前，由于战略利益、发展方向和自身条件各不相同，美欧日在关键矿产战略上呈现出美国高举高打、欧盟日本半搭便车半自行走路的局面，美欧日的战略中既有合作因素，也有因目标品类和资源分布高度重叠必然带来的竞争因素。

组织开展尖端提取、回收和再利用技术研发

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在科学技术研发领域，西方主要经济体现在普遍将推进尖端提取、回收和再利用技术视为关键矿产战略的重要组成，并着力打造由政、产、研多部门多层级组成的合作机制，以期全面加速相关科技研究和应用。

为解决关键矿产供应风险问题，美国政府率先建立起关键矿产技术攻关体制，该体制包括国家实验室、联邦研究基金、政府机构间跨部门合作伙伴关系、公私合作伙伴关系等主要科研力量。

几个具有代表性的例子包括：

2013年，美国能源部下属的埃姆斯国家实验室与多家企业、大学、国家实验室联合成立关键材料研究所，开始推行以资金和技术支持有关关键矿产开发、二次资源利用、供应链优化的研发路线。

2021年，美国联邦研究基金向加州大学伯克利分校、麻省理工学院、伊利诺伊大学厄巴纳香槟分校等全美多所大学的研究人员授予补助金，支持其定向研究关键矿物晶体结构、电、磁、化学、储能等特性及其尖端应用。

2022年2月，美国政府公布了一批矿业投资，其中稀土开采商芒廷山口材料公司将获得国防部3500万美元补贴，用于分离和处理加利福尼亚州的重稀土矿，建立本土稀土磁铁供应链。

2022年12月，美国能源部高级研究计划署启动能源负排放资源回收采矿创新计划，宣布为12个州的16个项目提供3900万美元资金，以开发能增加能源转型所需关键元素国内供应的新技术，重点是提升铜、镍、锂、钴、稀土元素和其他关键元素的国内生产。

以上是从各科研主体的视角来观察，如果从矿产品类的视角来看，美国统筹各个机构合力攻关的特征就更加明显了。

以关键矿产中极为重要的锂为例，目前美国能源部化石能源办公室、地热技术办公室等正与劳伦斯伯克利国家实验室及伯克希尔·哈撒韦能源集团等多家私营企业合作，聚焦加州索尔顿湖地热田等能源基地，研究从地热系统地下卤水中提取锂的工艺，其中能源部负责提供部分研究资金，伯克利实验室提供材料科学、化学和高级分析等技术支持，私营企业则提供矿物勘探、开采和加工工艺。项目所在地加州州长加文·纽森宣称索尔顿湖项目有望将加州变成“锂的沙特阿拉伯”，并于2021年成立了锂谷委员会为其提供协助。

除了传统科研攻关举措，美国政府还尝试打破惯例提升产业链供应链的保障级别，如2022年6月拜登签署命令授权美国能源部利用《国防生产法》加速五项关键能源、资源的国内生产，其中一项便是被列入关键矿产清单的铂族金属。

欧盟方面，除了在《欧盟原材料倡议》《地平线2020计划》等战略文件中制定总体科研方向，还通过原材料创新伙伴关系和《欧洲稀土矿床可持续开发方案》、循环经济行动计划等地区间多国合作机制推动具体矿产的研究。

以《欧洲稀土矿床可持续开发方案》为例，该方案于2013年1月1日启动，由欧盟委员会根据2012年的“纳米技术、材料和新生产技术合作”计划提供资源，工作内容包括欧盟地区稀土资源勘探、采矿和选矿、稀土元素提炼、行业监管等，其目标是通过科技创新实现稀土的“可持续、经济性、环境友好型供应”，以此保障汽车、电子、机械和化学品等欧盟优势战略产业。

目前，该项目已先后完成稀土资源的测绘、表征和技术经济性评价，建立了稀土资源综合知识管理系统，为欧洲企业的选矿、开采、提取、精炼和合成提供技术支持。

于2015年启动的欧洲循环经济行动计划，则旨在通过促进关键矿产的回收、替代和原材料领域的研究、创新来支持欧洲关键矿产整体战略。

该计划包含了54项立法和非立法行动及4项废弃物立法提案，制定的详细方案包括提升电子产品和高端设备中的锂、钴和稀土等关键矿产的回收和再利用目标，鼓励开发和使用不含关键矿产或含量更少的替代材料和技术，推动相关产业转型升级等。

2016～2020年间，欧盟委员会为该计划划拨了超过100亿欧元的公共资金，并取得明显效果。截至2019年，计划的54项行动均已被采纳或实施，欧盟也借此奠定了全球循环经济政策制定领域的领先地位。

此外，日本和澳大利亚等国也纷纷结合自身优势建立了各具特色的科研投资支持体系。如日本于2014年成立了矿产资源研究与开发中心培养核心关键矿产领域的人力资源，2019年又创立了资源开发促进会议推动学术研究融入产业界开发过程等，澳大利亚则计划在2022～2025年间投入5000万澳元建立虚拟国家关键矿产研发中心等。

总体上看，西方主要经济体发挥科技先进、科研协同管理体制成熟和资金相对雄厚等优势对关键矿产技术进行投资或补贴短期内有利于挖掘关键矿产增产节流潜力，但长期来看并不能扭转其自身在资源分布和储量等方面的劣势。

强化供应链伙伴关系

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面对日益激烈的竞争，西方主要经济体正寻求通过打造所谓联合行动、联盟等机制来协调行动，以扩大在全球供应链上的话语权。

从2011年起，美国能源部、日本经济产业省和欧盟委员会就约定每年举办关键矿产会议，以促进关键矿产研究和技术合作与交流，由此拉开了新世纪西方主要经济体关键矿产合作的序幕。

2019年6月，美国、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰五国启动关键矿产合作联合行动计划，宣布将采取共享关键矿床、供应链和加工技术信息，合作研发关键矿物提取、加工和回收技术，分享可持续和负责任采矿实践案例，合作制定关键矿产相关政策和监管框架等措施，打造所谓“安全且有弹性”的关键矿产供应链。

2019年9月，美国联合澳大利亚、巴西、刚果（金）、阿根廷、纳米比亚、菲律宾、赞比亚等发起《能源资源治理倡议》，正式着手打造其寄予厚望的能源与关键矿产资源国供应链。

同月，欧盟委员会牵头成立欧盟原材料联盟，法国、德国、芬兰和波兰等国政府及各国产学研各界广泛投身参与。欧盟委员会承诺投资35亿欧元用于支持该联盟相关技术开发，产业界则承诺跟投超过10亿欧元。目前，该联盟已有超过600家机构或行为主体签约加入，包括矿业公司、设备制造商和技术开发商投资者、欧洲投资银行等，启动了包括电池循环经济、欧洲原材料智能能力平台、数据共享和分析平台在内的多个创新项目，并与非洲、亚洲和南美洲等地区伙伴展开国际合作。

2021年6月，加拿大和欧盟宣布建立关键矿产供应链战略伙伴关系。

2022年6月加拿大勘探者和开发商协会会议期间，美国宣布与加拿大、澳大利亚、法国、德国、英国、欧盟、日本、韩国等盟友建立“矿产安全伙伴关系”来协调内部关键矿产供应链的矛盾。

2022年12月联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会期间，美国、加拿大、澳大利亚、法国、德国、英国、日本又组建“可持续关键矿产联盟”作为“矿产安全伙伴关系”的补充，主要目标是统一关键矿产的生产、采购和监管标准。

值得注意的是，美西方强化供应链伙伴关系，搭建能源与关键矿产国际联盟、矿产安全伙伴关系、可持续关键矿产联盟等各种“小圈子”，具有排他性的区域化、集团化特征，与其相伴的是美西方一手推动的阵营化和意识形态竞争日益加剧。

同时，美西方也在利用政治影响、舆论话语权等来破坏竞争对手的关键矿产供应链。

延伸阅读二：

保护主义迅速抬头：由“资源博弈”进化为“利益博弈”

文 | 王杰锋

本文转载自微信公众号“瞭望”（ID：LiaoWang1981），原文首发于2023年3月28日，原标题为《系列③ | 保护主义迅速抬头：由“资源博弈”进化为“利益博弈”》，原文首刊于《瞭望》2023年第13期。

随着全球产业升级和绿色发展议程的推进，关键矿产的重要性、稀缺性和分布不均衡性日益成为备受关注的焦点，特别是在西方部分国家公开推行资源政治化、供应链阵营化战略之后，一些国家关键矿产领域的资源保护主义迅速抬头，并呈现出演化为全球性问题的趋势。

提高资源效益获得能力

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当前阶段，关键矿产领域的资源保护主义主要有以下表现：

一是推行产业链本土化战略。

为降低对进口关键矿产的依赖，多国开始实施产业链本土化战略——支持本国企业发展，提高本国产业链自给能力和生产效率。

具体举措包括：

鼓励本国上游关键矿产采掘企业向下游加工环节拓展。通过给予税收优惠、提供贷款等方式鼓励企业在国内建立关键矿产加工生产线，从而降低关键矿产的加工成本，提高产品市场竞争力。

建立关键矿产产业链协同发展机制。通过制定产业政策、协调产业链各环节利益关系、建立开放性的创新平台等方式推动各企业之间的合作与协同，提高产业链整体效率和竞争力。

提高关键矿产技术含量和附加值。通过制定技术创新政策、提供研究资金和设备、鼓励科技成果转化、大力培养专门人才等方式，推动关键矿产加工环节的技术升级，利用先进工艺提升产品利润率和应用范围。

建立国内关键矿产库存储备制度。通过建立国家统一管理调节的库存储备制度加强供应链管理，降低关键矿产的供应和市场风险，实时高效管控进口数量和价格，提高国内供应链的稳定性和韧性。

推行产业链本土化战略比较典型的案例是，2020年9月欧盟委员会向欧洲理事会、欧洲议会提交的《关键原材料弹性：绘制更加安全和可持续的发展之路》报告中，所提十大行动中的第5～8项，要求调查确定欧盟内部矿产开采和加工项目，提升矿产开发专业知识和技能，部署地球探测和遥感监测项目，以及实施降低环境影响的研发和创新项目等，旨在从欧盟内部挖掘资源，建立欧洲自主的选矿、开采、提取、精炼和合成产业链。

发展中国家也在利用政策手段推进产业链本土化。比如，东南亚有国家规定，铅、锌、铁及铜精矿等半加工金属的出口税税率和企业下游冶炼厂建设进度相挂钩——冶炼厂建设进度达到30%以上免征出口税；进度为7.5%~30%的出口税税率为5%；进度低于7.5%的出口税税率提升为7.5%。也有非洲中部国家在矿业法典中规定，只有具有该国国籍的自然人、在该国定居的外籍自然人、在该国注册并主营手工采矿买卖的该国法人才有资格从事手工采矿行业，只有具有该国国籍的自然人才可从事手工采矿产品的批发。

二是广泛利用税收政策工具。

为了保护本国资源和产业，提高外国企业和产品的竞争门槛，一些国家实施了各种税收政策，其中既有区别性优惠税收政策，也有针对性惩罚式税收政策。

实施优惠税收政策的国家对本国企业在关键矿产资源开采、加工等环节所缴纳的税收进行优惠，包括减免企业所得税、资源税、增值税等，以鼓励和支持本国企业在该领域的投资和发展。比如非洲东部有国家规定，本国企业投资超过10亿美元的矿业项目，在建设期间可免除进口税和增值税，还可享受一系列税收优惠政策，包括矿业特许税减免、土地税减免等。

实施惩罚性税收政策则是通过高关税或对外国企业征收更高的所得税、资源税等来限制外国企业对本国关键矿产资源的控制。比如，前述非洲中部国家在2018年新修订的矿业法规中，就把外籍人薪酬特别税从10%的旧税率调整为前10年12.5%、此后25%的新税率。加拿大和美国则在2020年围绕对方铝产品大打关税战。在美国向加拿大产品征收10%惩罚性关税之后，加拿大对美国产品直接开征27亿美元报复性关税。

三是提高矿业特许使用费。

为了加强对矿产资源的保护，近年来各国纷纷加强了矿业特许管理，如设置特许费最低标准、明确征费规则、提高使用费等，这在提升了政府对关键矿产资源的控制力，增加了政府收入的同时，也抬升了外国企业的经营成本。

澳大利亚政府将特许使用费分为固定费用和可变费用，固定费用基于采矿许可证的有效期和矿区面积计算，可变费用则根据采矿企业的开采量和矿产资源的质量计算。

前述非洲中部国家则在2018年将有色金属和贵金属的特许使用费费率从2%或2.5%提高到3.5%，并规定政府可以酌情决定将战略矿产的特许使用费费率提高到10%，同时还规定了超额利润税的征收方式。在非洲其他国家，特许使用费逐步提高的情况也不鲜见。

四是强化环保标准。

由于矿产资源开采对环境的影响较大，随着社会环保意识的增强和对环境污染危害的认识不断深入，越来越多的国家开始对采矿业实行更加严格的环保标准，如规定矿产资源开采前需要进行环境评估、开采过程中要控制污染物排放、要回收和处理有害废料、要遵守国家和国际环保标准、对违规企业进行大力处罚等。提升环保标准本是顺应经济社会发展趋势之举，但有时也会被用来阻挡外国企业进入矿产资源领域或提高其投资成本、压缩其利润空间。

比如，加拿大就执行了比国际通行标准更严的采矿环保标准，要求企业开采前必须提交环境影响评估报告，全面核查对空气、水、土地、生态系统乃至气候变化的影响。此外还要求企业必须遵守国际劳工组织的矿工健康和安全标准等。在加拿大，矿业企业的环境合规成本通常占总投资的10%到20%。

五是限制外资持股比例或强制性要求对外国公司持股或控股。

为防止外国公司获取过多资源控制权影响国家资源安全和经济发展，同时也为了留存更多开发利润，不少国家出台了限制外资的政策。

比如，印度政府规定，所有稀土资源开发企业必须保留至少26%的股份给印度政府或印度公司，以确保印度对这些资源的控制权。前述非洲中部国家规定，国家无偿持有新设立矿业企业最多10%的优先股股份，且股份不得被摊薄。前述东南亚国家规定，外国投资者在生产5年后必须逐年剥离股份，到生产第10年时外资最多可持有49%的股份。

六是直接推翻原有合同。

近年来，在资源保护主义抬头的背景下，部分国家以保障国家安全、生态环境或经济发展为由，采取法律或行政手段干预甚至直接推翻了原有跨国商业合同。

2022年10月，加拿大自然资源部发布《加强保护关键矿产行业不受外国国有企业影响的声明》，在《加拿大投资法》基础上对外国投资关键矿产的“净利益”条款增加了四个审查标准，实施所谓“多步骤国家安全审查程序”，直接导致多个外资企业或项目被强制收回。

也有南太平洋岛国自2019年起陆续出台一系列资源法规，包括修改矿业法、新设税费项目、调整矿业开发合同、强制国有化、规定本地化要求等，使得多个大型外资矿区面临被收回的风险，最终部分项目通过谈判实现了和平移交。

着眼利益最大化的全球博弈

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近年来关键矿产领域出现的保护主义倾向，具有深刻的政治经济背景。

首先，大部分资源型国家尚未形成完整的工业体系，在制造业领域并未形成较强的产业竞争力，在经济全球化的背景下又需要面对西方发达国家在资金、技术、市场等方面的全方位进攻，因此希冀利用资源杠杆和保护主义来确保国家战略安全、实现国家利益最大化。一些资源国认为，只有利用自身优势资源来发展相关产业，通过政策倾斜、经营优惠、技术培育、限制外资等方式打造本国安全可控、自主稳定的产业链供应链，才能提升在全球产业链中的地位和影响力，保障国家长远利益。

其次，近年来在“去碳化”浪潮下可再生能源、电动汽车和储能设备等领域的迅猛发展导致了对关键矿产资源的需求快速增长乃至全球供需格局的结构性失衡，如钴、镍、锂等都面临长期短缺的局面。一些资源国认为，必须通过各种手段来保护自己的关键矿产资源供应，才能有效应对这种结构性趋势。

第三，2008年国际金融危机爆发后，主要经济体为应对冲击多采用了量化宽松货币政策刺激经济，加上新冠疫情发生后全球货币供应又大规模扩张，导致资金大量涌入商品市场，推高了矿产资源的价格。这种价格波动引发了资源国利用其有利地位持货待沽，也使其加大了保护力度以应对蜂拥而起的开发热潮。

第四，霸权国家一方面就关键矿产问题打造集团化、阵营化“小圈子”，一方面策动部分资源国的冲突、战乱和政治动荡，导致无论是资源国的矿产供应还是工业国的矿产利用，都不再是单纯的经济问题，而是融合了地缘安全、政治博弈等多种因素，这也催生出资源壁垒和保护主义。

第五，长期以来西方利用先发优势争夺经济、金融霸权，打造垄断机制和平台，造成矿产资源市场信息不对称、价格形成机制不完善、市场极易被操纵、资本非理性炒作和乱采滥伐等问题，极大干扰了产业链供应链的稳定，损害了发展中国家的利益，这也是一些国家采取更趋保守的政策加以应对，保护主义开始抬头的一个重要诱因。

持续推进平等开放的国际合作

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关键矿产领域博弈日益加剧对世界经济产生了显而易见的影响。

一是加剧了供应链的不稳定性。以限制或禁止出口为主要标志的措施，直接造成全球关键矿产供应链运转不畅，加大了产业链上下游企业进行生产部署和市场预测的难度，放大了供应和价格波动风险，使得本就脆弱的供应链进一步受损，削弱了全球经济的增长和稳定。

二是增加了能源转型和科技升级的难度。关键矿产的供应更加紧张，大幅推升了能源转型和科技应用成本，有可能抑制新能源汽车等新兴产业的发展。尤其是在对关键矿产有极高要求的清洁能源和绿色发展领域，供应链不稳定将损害转型升级和可持续发展。

三是破坏了国际投资环境。不利于营造透明、稳定、可预期的国际投资环境，人为造成内外企业在设立、经营、获利等环节的不平等，增加了企业生产和流通成本。

四是打乱了区域经济格局。部分国家和地区面临断供风险，迫使各国政府不得不重新调整经济战略以适应新的供需格局，造成区域经济产业格局波动，不利于经济一体化、贸易便利化进程。

在当前人类社会面临诸多政治、经济、环境挑战的情况下，破解关键矿产资源保护主义，不妨从以下几个方面进行思考：

加强国际合作：平等、开放的国际合作能有效降低各国对关键矿产供应链风险的担忧，是破解保护主义的关键。各国应加强协作，通过多边贸易协议和投资协议促进资源开发、协调资源分配、促进自由贸易，减少流通成本，共同应对资源紧缺和供应链不稳定问题。

采购来源多元化：产业链中下游企业可以通过产业绑定和市场绑定获取主动权，提高生产的可控性，对于风险较大的矿产类型应主动开展多元化采购，降低对单一渠道的依赖程度，以此倒逼保护主义政策做出调整。

推动技术创新：有针对性的技术创新可以极大降低对关键矿产的需求，各方可通过积极开发新型材料和替代技术来减少对特定矿产的需求。

促进资源合理利用：提高资源利用效率、减少资源浪费，可减少对关键矿产的需求，从而降低供需失衡带来的价格压力。同时，推动可持续发展也能减少资源的过度使用和浪费，从而减少新增需求，缓解愈演愈烈的关键矿产供求失衡危机。